| Les pouvoirs publics bruxellois visent l’efficacité. Encore heureux! Haar beleid is niet altijd state of the art en zowat iedereen is het er over eens dat onze ministeries en agentschappen meer bestuurskracht nodig hebben. Mais comment? Faut-il chercher la clé d’une plus grande réussite dans les techniques du monde de l’entreprise ou dans un autre rôle dévolu aux pouvoirs publics? |  |
Version NL: voir ci-dessous
La simplification administrative est une première évolution possible. Les changements opérés dans ce sens peuvent généralement compter sur une certaine adhésion et le gouvernement bruxellois affiche donc allègrement sa volonté de jouer cette carte. Même s’il y encore quelques réglages à faire en la matière ! C’est ainsi que les textes du projet de nouveau Code Bruxellois de l’Aménagement du territoire, plus connu sous le nom de COBAT, décrètent que les nouvelles demandes de permis doivent être finalisées dans un certain délai. Si ce délai n’est pas respecté, le permis est automatiquement refusé. Un dossier bouclé peut également être un dossier qui n’a simplement pas été… finalisé à temps. Dégât collatéral d’une mesure prise avec les meilleures intentions du monde ? New public management
On trouve d’autres possibilités de changements au nom de l’efficacité dans le new public management. Il s’agit de toutes sortes de techniques de management censées faire fonctionner les pouvoirs publics davantage comme une entreprise : plus d’évaluations quantitatives, d’assessments et de contrôles, de sous-traitances et de privatisations, un travail plus orienté vers le client… L’autorité flamande est depuis longtemps fortement animée par cette façon de penser et se manifeste de plus en plus comme une sorte d’entreprise privée spécialisée dans l’intérêt général. Le dernier accord de gouvernement définit désormais un ‘holding’ dont le gouvernement est la ‘maison mère’[1]. Les organisations de la société civile, les entreprises et les citoyens sont décrits comme des ‘clients’.
Il y a probablement des choses à apprendre du privé. Ce serait par exemple une bénédiction si les plans stratégiques pouvaient contenir des objectifs plus clairs à l’avenir et si de réelles évaluations étaient effectuées. Jusqu’à présent, nous sommes forcés de ressortir la même critique à chaque nouveau plan stratégique : ce sont des catalogues de bonnes intentions, impossibles à mettre en œuvre, sans priorités, sans timing et sans indicateurs permettant de réaliser une évaluation.
Le gouvernement donne ainsi le sentiment de ne pas vouloir/pouvoir respecter les exigences qu’il impose à d’autres. Car les associations doivent toujours davantage quantifier leurs objectifs et justifier leurs actions.
Vous avez dit efficacité ?
Il peut être utile d’avoir une certaine quantité d’objectifs chiffrés. Mais l’influence du new public management sur les subsides aux associations va plus loin que cela, dans toute la Belgique. Le baromètre des associations 2016[2] montre comment des asbl sont poussées vers un certain modèle d’entreprise, avec des appels à projets, des réflexions à court terme et de la concurrence. Dans Alter Echo, la critique n’est pas tendre: “…triangle déséquilibré entre un pouvoir public qui achète un service et une association qui le propose à une population qui, elle, ne l’achète pas.”[3] Cela se fait au détriment de la participation, de l’empowerment et de la relation de confiance entre le professionnel et l’utilisateur.
Certaines citations font même planer le doute sur le gain réel en efficacité. “Les appels à projets donnent l’impression d’une incessante girouette, les priorités varient en fonction de l’agenda médiatique”[4]. “C’est une logique qui accroît les charges administratives mais aussi une forme d’insécurité et de précarisation des travailleurs.”[5]
Même en faisant abstraction des associations et en se focalisant sur l’administration publique elle-même, le gain en efficacité du new public management n’est pas toujours garanti. Cela se vérifie surtout lorsqu’on observe la Flandre. Bien que le ‘holding Flandre’ s’aventure depuis des années déjà dans des processus de restructuration fastidieux, notre région voisine présente une impressionnante liste de dossier bloqués ou franchement mal gérés : Oosterweel, gestion des forêts, listes d’attente dans les soins de santé, politique énergétique, réforme de l’enseignement… Est-on vraiment certain que l’on peut gagner en efficacité grâce aux techniques de management ? Ne faudrait-il pas à tout le moins soupeser de façon beaucoup plus critique quelles techniques sont nécessaires aux pouvoirs publics et quelles techniques ne le sont pas ? Actuellement, on a parfois l’impression que l’efficacité est une sorte de terme fétiche qui exclut à l’avance toute analyse critique.
Une nouvelle société, un nouveau modèle
Selon nous, pour une gestion efficace, un autre élément est au moins aussi déterminant – voire plus déterminant – que les techniques de management. Il s’agit de l’ouverture aux collaborations, d’un modèle de coproduction dans lequel les autres ne sont pas considérés comme des clients, des fournisseurs ou des concurrents, mais comme des partenaires. Jadis, les pouvoirs publics pouvaient faire leur popote dans leur coin, mais dans la société en réseau vers laquelle nous évoluons, avec sa multiplicité d’acteurs qui communiquent très rapidement et presque gratuitement, nouent des alliances et lancent des initiatives, cela devient difficile. Les chances de réussite deviennent dépendantes de notre volonté et de notre capacité à travailler ensemble, dans des contextes qui changent vite. Les pilotes de n’importe quel projet d’envergure doivent réaliser qu’ils ne sont rien d’autre que l’un des acteurs de tout un maillage. Les structures hiérarchiques, verticales et statiques sont probablement vouées à disparaître. Transparence, ouverture et égalité sont les nouveaux mots clés.
Cela demandera de la part de nos politiciens et fonctionnaires un changement de mentalité au moins aussi important que la réforme organisationnelle des services. Cela signifie en premier lieu renoncer : se détacher de l’appropriation et de l’esprit de clocher, confier plus de responsabilités, ne pas remettre en cause la légitimité d’initiatives uniquement parce que l’initiateur n’est pas un organisme public ou un promoteur privé prêt à investir de l’argent. C’est précisément parce que d’autres intervenants sont souvent mieux placés pour mener une action que les pouvoirs publics efficaces de demain seront ceux qui percevront quelles sont les bonnes initiatives et les encourageront pleinement, en mettant des lieux, des locaux, des équipements ou du personnel à disposition. Et il y aura de plus en plus de bonnes initiatives externes qui leur seront soumises.
Cela signifie aussi que le concept de ‘participation citoyenne’ devra être beaucoup plus large que par le passé. Au lieu de donner à quelques-uns un (petit) mot à dire dans l’élaboration d’un plan, il s’agira de donner aux gens l’occasion de le faire à tous les stades du développement d’un projet. Donc aussi dans sa réalisation et sa gestion : planter des arbres, construire des bancs, lancer de nouvelles organisations ou des services, ouvrir des bâtiments pour la ville… Les gens font cela parce qu’ils ont des idées et qu’ils ont envie de mettre la main à la pâte. Et parce qu’ils savent que les plans évoluent souvent en cours de route. Nous l’avons déjà écrit dans cette publication : même durant la phase de réalisation, il arrive souvent que des décisions importantes soient prises.
Ce modèle de coproduction implique aussi une redéfinition de ce qui est public, de ce qui est privé et de ce qui n’est ni l’un, ni l’autre. Des richesses naturelles et sociales peuvent aussi appartenir à une communauté et être gérées par celle-ci. Les commons, cette communauté, ne se contentent pas d’assurer une bonne distribution des gains. Des études montrent que dans bien des cas, une telle forme de gestion collective entraîne même une utilisation plus efficace et durable du bien, avec moins d’abus. Nous plaidons pour de nouvelles ‘collaborations public-privé-communauté’ qui dessinent les contours dans lesquels chaque sphère peut jouer un tel rôle.
Centralisme
Hélas, les signaux indiquant que l’on glisse vers un tel modèle de production sont rares. C’est encore toujours le centralisme administratif qui a la cote. Des collectifs de riverains sont pourtant prêts à collaborer comme des partenaires à part entière avec les pouvoirs publics, par exemple autour du développement de la friche Josaphat. Les politiciens vont devoir choisir : s’accrocher à une illusion de pouvoir sur une administration publique qui a de plus en plus de mal à fonctionner, ou opter pour une position plus modeste, mais plus fructueuse, de facilitateur d’une coproduction et d’une cogestion efficace.
Piet Van Meerbeek
Apparu dans la publication 'BXL PLANT, défis et changements dans la planification'.
[1] Accord de gouvernement flamand 2014-2019
[2] Ipsos Public Affairs, commandé par la Fondation Roi Baudouin ’Baromètre des associations 2015.
[3] Témoignage anonyme sur la réforme de l’appel à projets ‘Cohésion sociale’ de la Cocof, dans Alter Echo 420.
[4] Thomas Lemaigre, chercheur indépendant, dans Alter Echo 420.
[5] Bruno Gérard, Unipso, dans Alter Echo 420.
Ministers, bedrijfsleiders of partners?
De Brusselse overheid zoekt efficiëntie. Gelukkig! Haar beleid is niet altijd state of the art en zowat iedereen is het er over eens dat onze ministeries en agentschappen meer bestuurskracht nodig hebben. De vraag is alleen: hoe? Ligt de sleutel tot meer succes in technieken uit het bedrijfsleven of in een andere rol voor de overheid?
Een eerste mogelijke evolutie is die van de administratieve vereenvoudiging. Veranderingen in die zin kunnen meestal op instemming rekenen en de Brusselse regering tapt dan ook graag uit dat vaatje. Al is er wat sleutelwerk nodig om het vat goed af te stellen. Zo decreteren de ontwerpteksten voor het nieuwe Brussels Wetboek Ruimtelijke Ordening, beter bekend onder de Franse naam COBAT, dat nieuwe vergunningsaanvragen binnen een welbepaalde termijn moeten afgerond zijn. Wordt die termijn echter niet gehaald, dan is de vergunning automatisch geweigerd. Een afgerond dossier kan dus ook een dossier zijn dat simpelweg niet tijdig werd …afgerond. Collateral dammage van een goed bedoelde maatregel?
New public management
Andere mogelijke veranderingen in naam van de efficiëntie vinden we in het new public management. Het gaat dan om allerlei managementtechnieken die de overheid meer als bedrijf moeten laten functioneren: meer kwantitatieve evaluaties, assessments en controles, meer taken uitbesteden en privatiseren, klantgerichter werken… De Vlaamse overheid is al lang en stevig bevrucht door deze manier van denken en ontpopt zich steeds meer tot een soort van privébedrijf gespecialiseerd in het algemeen belang. Het laatste regeerakkoord definieert de Vlaamse overheid nu als ‘holding’ met de regering als ‘moedermaatschappij’[1]. Middenveldorganisaties, bedrijven en burgers worden omschreven als ‘klanten’.
Allicht vallen er enkele dingen op te steken van de privé. Het zou bijvoorbeeld een zegen zijn, moesten de beleidsplannen in de toekomst duidelijkere doelstellingen bevatten en moest er oprecht geëvalueerd worden. Tot nu toe moeten we bij zowat elk nieuw beleidsplan de vaste kritiek bovenhalen dat het catalogi zijn van goede intenties die onmogelijk uitvoerbaar zijn, zonder prioriteiten, zonder timing en zonder indicatoren die een evaluatie mogelijk maken.
De regering geeft daarmee de indruk de eisen die ze anderen oplegt zelf niet te willen/kunnen naleven. Want verenigingen moeten hun doelen wel steeds meer kwantificeren en hun acties rechtvaardigen.
Efficiënt, zegt u?
Een zekere hoeveelheid cijfermatige doelen kunnen nuttig zijn. Maar de invloed van new public management op subsidies aan verenigingen gaat verder dan dat, in heel België. De barometer van de verenigingen 2016[2] toont hoe vzw’s in de richting van een ondernemingsmodel geduwd worden, met projectoproepen, kortetermijndenken en concurrentiestrijd. In Alter Echo klinkt de kritiek niet mals: “…triangle déséquilibré entre un pouvoir public qui achète un service et une association qui le propose à une population qui, elle, ne l’achète pas.”[3] Dat gaat ten koste van inspraak, empowerment en de vertrouwensrelatie tussen professioneel en gebruiker.
Een aantal citaten doen zelfs twijfelen of er überhaupt efficiëntiewinst geboekt wordt. “Les appels à projet donnent l’impression d’une incessante girouette, les priorités varient en fonction de l’agenda médiatique”[4]. “C’est une logique qui accroît les charges administratives mais aussi une forme d’insécurité et de précarisation des travailleurs.”[5]
Ook als we de verenigingen buiten beschouwing laten en inzoomen op het overheidsapparaat zelf, lijkt de efficiëntiewinst van new public management niet altijd gegarandeerd. Dat blijkt vooral als we naar Vlaanderen kijken. Hoewel de ‘holding Vlaanderen’ al jaren voorop gaat in tijdrovende herstructureringsprocessen heeft ons buurgewest een indrukwekkend lijst dossiers die geblokkeerd of ronduit mismeesterd zijn: Oosterweel, bosbeleid, wachtlijsten in de zorg, energiebeleid, hervorming van het onderwijs… Zijn we eigenlijk wel zeker dat er veel efficiëntiewinst te rapen valt in managementtechnieken? Moeten we op z’n minst niet veel kritischer afwegen wat voor technieken nuttig zijn voor de overheid en welke niet? Nu krijg je soms de indruk dat efficiëntie een soort fetisj-term is die elke kritische analyse bij voorbaat uitsluit.
Een nieuwe samenleving, een nieuw model
Er is volgens ons een ander element dat minstens zo bepalend, misschien zelfs bepalender is voor een succesvol bestuur dan managementtechnieken. We hebben het over openheid tot samenwerking, een coproductiemodel, waarbij anderen niet als klanten, leveranciers of concurrenten maar als partners beschouwd worden. Vroeger kon een overheid de boel alleen beredderen maar in de netwerksamenleving waarnaar we evolueren, met haar veelheid van actoren die hypersnel en bijna kosteloos communiceren, allianties aangaan en initiatieven lanceren, wordt dat moeilijk. Kans op succes wordt afhankelijk van onze wil en onze capaciteit om samen te werken, in snel wisselende verbanden. De piloten van eender welk grootschalige project moeten beseffen dat ze niet meer zijn dan een actor in een heel weefsel. Hiërarchische, verticale en statische structuren zijn waarschijnlijk ten dode opgeschreven. Transparantie, openheid en gelijkwaardigheid worden de nieuwe sleutelwoorden.
Dat zal een mentale omschakeling vragen van onze politici en ambtenaren die minstens even belangrijk is als de organisatorische hervorming van de diensten. Het betekent op de eerste plaats loslaten: loskomen van eigenaarschap en hokjesdenken, meer verantwoordelijkheid doorgeven, de legitimiteit van initiatieven niet in vraag stellen louter en alleen omdat de initiatiefnemer geen overheidsinstelling is, of geen privé promotor klaar om geld te investeren. Net omdat andere actoren vaak beter geplaatst zijn om een actie uit te voeren, zal de efficiënte overheid van morgen diegene zijn die goede initiatieven onderkent en voluit kan faciliteren, door plekken, lokalen, uitrusting of personeel ter beschikking te stellen. En er zullen steeds meer goede, externe initiatieven op de overheid afkomen.
Dat betekent ook dat we het concept ‘bewonersparticipatie’ veel breder moeten invullen dan vroeger. In plaats van enkel (een beetje) inspraak te geven bij de opmaak van een plan, gaat het er om dat mensen kansen krijgen in alle ontwikkelingsstadia van een project. Dus ook bij het uitvoeren en het beheer: bomen planten, banken timmeren, nieuwe organisaties of diensten lanceren, gebouwen open stellen voor de stad… Mensen doen dat omdat ze ideeën hebben en zin om de handen uit de mouwen te steken. En omdat ze weten dat plannen vaak al doende evolueren. We schreven het al in deze publicatie: ook in de uitvoerende fase worden er vaak nog belangrijke beslissingen genomen.
Dit coproductiemodel betekent ook een herdefiniëring van wat publiek is, wat privé is en wat geen van beide is. Natuurlijke en sociale rijkdommen kunnen ook toebehoren aan een gemeenschap én beheerd worden door die gemeenschap. De commons, die gemeenschap, kunnen niet alleen zorgen voor een goede verdeling van de opbrengsten. Onderzoek toont aan dat in heel wat gevallen zo’n vorm van collectief beheer zelfs leidt tot efficiënter en duurzamer gebruik van het goed, met minder misbruik. We pleiten voor nieuwe ‘publiek-private-gemeenschaps-samenwerkingen’ die de contouren tekenen waarbinnen elke sfeer z’n rol kan opnemen.
Centralisme
Helaas zijn er bitter weinig signalen dat we opschuiven naar zo’n coproductiemodel. We zien nog steeds veel bestuurlijk centralisme. Zo staan er bewonerscollectieven klaar om als volwaardige partner met de overheid samen te werken rond de ontwikkeling van de Josaphatfriche. Politici zullen moeten kiezen: vasthouden aan de illusie van macht over een steeds moeizamer draaiend bestuursapparaat of kiezen voor de meer bescheiden maar meer vruchtbare positie als facilitator van een efficiënte coproductie en cobeheer.
Piet Van Meerbeek
Verschenen in de publicatie 'BXL PLANT, défis et changements dans la planification'.
[1] Vlaams regeerakkoord 2014-2019
[2] Ipsos Public Affairs , in opdracht van de Koning-Boudewijnstichting ’Barometer van de verenigingen 2015. Resultaten van de zesde meting’.
[3] Anonieme getuige over de hervorming van de projectoproep ‘Cohésion Sociale’ van de Cocof, in Alter Echo 420.
[4] Thomas Lemaigre, onafhankelijk onderzoeker, in Alter Echo 420.
[5] Bruno Gérard, Unipso, in Alter Echo 420.
La simplification administrative est une première évolution possible. Les changements opérés dans ce sens peuvent généralement compter sur une certaine adhésion et le gouvernement bruxellois affiche donc allègrement sa volonté de jouer cette carte. Même s’il y encore quelques réglages à faire en la matière ! C’est ainsi que les textes du projet de nouveau Code Bruxellois de l’Aménagement du territoire, plus connu sous le nom de COBAT, décrètent que les nouvelles demandes de permis doivent être finalisées dans un certain délai. Si ce délai n’est pas respecté, le permis est automatiquement refusé. Un dossier bouclé peut également être un dossier qui n’a simplement pas été… finalisé à temps. Dégât collatéral d’une mesure prise avec les meilleures intentions du monde ? New public management
On trouve d’autres possibilités de changements au nom de l’efficacité dans le new public management. Il s’agit de toutes sortes de techniques de management censées faire fonctionner les pouvoirs publics davantage comme une entreprise : plus d’évaluations quantitatives, d’assessments et de contrôles, de sous-traitances et de privatisations, un travail plus orienté vers le client… L’autorité flamande est depuis longtemps fortement animée par cette façon de penser et se manifeste de plus en plus comme une sorte d’entreprise privée spécialisée dans l’intérêt général. Le dernier accord de gouvernement définit désormais un ‘holding’ dont le gouvernement est la ‘maison mère’[1]. Les organisations de la société civile, les entreprises et les citoyens sont décrits comme des ‘clients’.
Il y a probablement des choses à apprendre du privé. Ce serait par exemple une bénédiction si les plans stratégiques pouvaient contenir des objectifs plus clairs à l’avenir et si de réelles évaluations étaient effectuées. Jusqu’à présent, nous sommes forcés de ressortir la même critique à chaque nouveau plan stratégique : ce sont des catalogues de bonnes intentions, impossibles à mettre en œuvre, sans priorités, sans timing et sans indicateurs permettant de réaliser une évaluation.
Le gouvernement donne ainsi le sentiment de ne pas vouloir/pouvoir respecter les exigences qu’il impose à d’autres. Car les associations doivent toujours davantage quantifier leurs objectifs et justifier leurs actions.
Vous avez dit efficacité ?
Il peut être utile d’avoir une certaine quantité d’objectifs chiffrés. Mais l’influence du new public management sur les subsides aux associations va plus loin que cela, dans toute la Belgique. Le baromètre des associations 2016[2] montre comment des asbl sont poussées vers un certain modèle d’entreprise, avec des appels à projets, des réflexions à court terme et de la concurrence. Dans Alter Echo, la critique n’est pas tendre: “…triangle déséquilibré entre un pouvoir public qui achète un service et une association qui le propose à une population qui, elle, ne l’achète pas.”[3] Cela se fait au détriment de la participation, de l’empowerment et de la relation de confiance entre le professionnel et l’utilisateur.
Certaines citations font même planer le doute sur le gain réel en efficacité. “Les appels à projets donnent l’impression d’une incessante girouette, les priorités varient en fonction de l’agenda médiatique”[4]. “C’est une logique qui accroît les charges administratives mais aussi une forme d’insécurité et de précarisation des travailleurs.”[5]
Même en faisant abstraction des associations et en se focalisant sur l’administration publique elle-même, le gain en efficacité du new public management n’est pas toujours garanti. Cela se vérifie surtout lorsqu’on observe la Flandre. Bien que le ‘holding Flandre’ s’aventure depuis des années déjà dans des processus de restructuration fastidieux, notre région voisine présente une impressionnante liste de dossier bloqués ou franchement mal gérés : Oosterweel, gestion des forêts, listes d’attente dans les soins de santé, politique énergétique, réforme de l’enseignement… Est-on vraiment certain que l’on peut gagner en efficacité grâce aux techniques de management ? Ne faudrait-il pas à tout le moins soupeser de façon beaucoup plus critique quelles techniques sont nécessaires aux pouvoirs publics et quelles techniques ne le sont pas ? Actuellement, on a parfois l’impression que l’efficacité est une sorte de terme fétiche qui exclut à l’avance toute analyse critique.
Une nouvelle société, un nouveau modèle
Selon nous, pour une gestion efficace, un autre élément est au moins aussi déterminant – voire plus déterminant – que les techniques de management. Il s’agit de l’ouverture aux collaborations, d’un modèle de coproduction dans lequel les autres ne sont pas considérés comme des clients, des fournisseurs ou des concurrents, mais comme des partenaires. Jadis, les pouvoirs publics pouvaient faire leur popote dans leur coin, mais dans la société en réseau vers laquelle nous évoluons, avec sa multiplicité d’acteurs qui communiquent très rapidement et presque gratuitement, nouent des alliances et lancent des initiatives, cela devient difficile. Les chances de réussite deviennent dépendantes de notre volonté et de notre capacité à travailler ensemble, dans des contextes qui changent vite. Les pilotes de n’importe quel projet d’envergure doivent réaliser qu’ils ne sont rien d’autre que l’un des acteurs de tout un maillage. Les structures hiérarchiques, verticales et statiques sont probablement vouées à disparaître. Transparence, ouverture et égalité sont les nouveaux mots clés.
Cela demandera de la part de nos politiciens et fonctionnaires un changement de mentalité au moins aussi important que la réforme organisationnelle des services. Cela signifie en premier lieu renoncer : se détacher de l’appropriation et de l’esprit de clocher, confier plus de responsabilités, ne pas remettre en cause la légitimité d’initiatives uniquement parce que l’initiateur n’est pas un organisme public ou un promoteur privé prêt à investir de l’argent. C’est précisément parce que d’autres intervenants sont souvent mieux placés pour mener une action que les pouvoirs publics efficaces de demain seront ceux qui percevront quelles sont les bonnes initiatives et les encourageront pleinement, en mettant des lieux, des locaux, des équipements ou du personnel à disposition. Et il y aura de plus en plus de bonnes initiatives externes qui leur seront soumises.
Cela signifie aussi que le concept de ‘participation citoyenne’ devra être beaucoup plus large que par le passé. Au lieu de donner à quelques-uns un (petit) mot à dire dans l’élaboration d’un plan, il s’agira de donner aux gens l’occasion de le faire à tous les stades du développement d’un projet. Donc aussi dans sa réalisation et sa gestion : planter des arbres, construire des bancs, lancer de nouvelles organisations ou des services, ouvrir des bâtiments pour la ville… Les gens font cela parce qu’ils ont des idées et qu’ils ont envie de mettre la main à la pâte. Et parce qu’ils savent que les plans évoluent souvent en cours de route. Nous l’avons déjà écrit dans cette publication : même durant la phase de réalisation, il arrive souvent que des décisions importantes soient prises.
Ce modèle de coproduction implique aussi une redéfinition de ce qui est public, de ce qui est privé et de ce qui n’est ni l’un, ni l’autre. Des richesses naturelles et sociales peuvent aussi appartenir à une communauté et être gérées par celle-ci. Les commons, cette communauté, ne se contentent pas d’assurer une bonne distribution des gains. Des études montrent que dans bien des cas, une telle forme de gestion collective entraîne même une utilisation plus efficace et durable du bien, avec moins d’abus. Nous plaidons pour de nouvelles ‘collaborations public-privé-communauté’ qui dessinent les contours dans lesquels chaque sphère peut jouer un tel rôle.
Centralisme
Hélas, les signaux indiquant que l’on glisse vers un tel modèle de production sont rares. C’est encore toujours le centralisme administratif qui a la cote. Des collectifs de riverains sont pourtant prêts à collaborer comme des partenaires à part entière avec les pouvoirs publics, par exemple autour du développement de la friche Josaphat. Les politiciens vont devoir choisir : s’accrocher à une illusion de pouvoir sur une administration publique qui a de plus en plus de mal à fonctionner, ou opter pour une position plus modeste, mais plus fructueuse, de facilitateur d’une coproduction et d’une cogestion efficace.
Piet Van Meerbeek
Apparu dans la publication 'BXL PLANT, défis et changements dans la planification'.
[1] Accord de gouvernement flamand 2014-2019
[2] Ipsos Public Affairs, commandé par la Fondation Roi Baudouin ’Baromètre des associations 2015.
[3] Témoignage anonyme sur la réforme de l’appel à projets ‘Cohésion sociale’ de la Cocof, dans Alter Echo 420.
[4] Thomas Lemaigre, chercheur indépendant, dans Alter Echo 420.
[5] Bruno Gérard, Unipso, dans Alter Echo 420.
Ministers, bedrijfsleiders of partners?
De Brusselse overheid zoekt efficiëntie. Gelukkig! Haar beleid is niet altijd state of the art en zowat iedereen is het er over eens dat onze ministeries en agentschappen meer bestuurskracht nodig hebben. De vraag is alleen: hoe? Ligt de sleutel tot meer succes in technieken uit het bedrijfsleven of in een andere rol voor de overheid?
Een eerste mogelijke evolutie is die van de administratieve vereenvoudiging. Veranderingen in die zin kunnen meestal op instemming rekenen en de Brusselse regering tapt dan ook graag uit dat vaatje. Al is er wat sleutelwerk nodig om het vat goed af te stellen. Zo decreteren de ontwerpteksten voor het nieuwe Brussels Wetboek Ruimtelijke Ordening, beter bekend onder de Franse naam COBAT, dat nieuwe vergunningsaanvragen binnen een welbepaalde termijn moeten afgerond zijn. Wordt die termijn echter niet gehaald, dan is de vergunning automatisch geweigerd. Een afgerond dossier kan dus ook een dossier zijn dat simpelweg niet tijdig werd …afgerond. Collateral dammage van een goed bedoelde maatregel?
New public management
Andere mogelijke veranderingen in naam van de efficiëntie vinden we in het new public management. Het gaat dan om allerlei managementtechnieken die de overheid meer als bedrijf moeten laten functioneren: meer kwantitatieve evaluaties, assessments en controles, meer taken uitbesteden en privatiseren, klantgerichter werken… De Vlaamse overheid is al lang en stevig bevrucht door deze manier van denken en ontpopt zich steeds meer tot een soort van privébedrijf gespecialiseerd in het algemeen belang. Het laatste regeerakkoord definieert de Vlaamse overheid nu als ‘holding’ met de regering als ‘moedermaatschappij’[1]. Middenveldorganisaties, bedrijven en burgers worden omschreven als ‘klanten’.
Allicht vallen er enkele dingen op te steken van de privé. Het zou bijvoorbeeld een zegen zijn, moesten de beleidsplannen in de toekomst duidelijkere doelstellingen bevatten en moest er oprecht geëvalueerd worden. Tot nu toe moeten we bij zowat elk nieuw beleidsplan de vaste kritiek bovenhalen dat het catalogi zijn van goede intenties die onmogelijk uitvoerbaar zijn, zonder prioriteiten, zonder timing en zonder indicatoren die een evaluatie mogelijk maken.
De regering geeft daarmee de indruk de eisen die ze anderen oplegt zelf niet te willen/kunnen naleven. Want verenigingen moeten hun doelen wel steeds meer kwantificeren en hun acties rechtvaardigen.
Efficiënt, zegt u?
Een zekere hoeveelheid cijfermatige doelen kunnen nuttig zijn. Maar de invloed van new public management op subsidies aan verenigingen gaat verder dan dat, in heel België. De barometer van de verenigingen 2016[2] toont hoe vzw’s in de richting van een ondernemingsmodel geduwd worden, met projectoproepen, kortetermijndenken en concurrentiestrijd. In Alter Echo klinkt de kritiek niet mals: “…triangle déséquilibré entre un pouvoir public qui achète un service et une association qui le propose à une population qui, elle, ne l’achète pas.”[3] Dat gaat ten koste van inspraak, empowerment en de vertrouwensrelatie tussen professioneel en gebruiker.
Een aantal citaten doen zelfs twijfelen of er überhaupt efficiëntiewinst geboekt wordt. “Les appels à projet donnent l’impression d’une incessante girouette, les priorités varient en fonction de l’agenda médiatique”[4]. “C’est une logique qui accroît les charges administratives mais aussi une forme d’insécurité et de précarisation des travailleurs.”[5]
Ook als we de verenigingen buiten beschouwing laten en inzoomen op het overheidsapparaat zelf, lijkt de efficiëntiewinst van new public management niet altijd gegarandeerd. Dat blijkt vooral als we naar Vlaanderen kijken. Hoewel de ‘holding Vlaanderen’ al jaren voorop gaat in tijdrovende herstructureringsprocessen heeft ons buurgewest een indrukwekkend lijst dossiers die geblokkeerd of ronduit mismeesterd zijn: Oosterweel, bosbeleid, wachtlijsten in de zorg, energiebeleid, hervorming van het onderwijs… Zijn we eigenlijk wel zeker dat er veel efficiëntiewinst te rapen valt in managementtechnieken? Moeten we op z’n minst niet veel kritischer afwegen wat voor technieken nuttig zijn voor de overheid en welke niet? Nu krijg je soms de indruk dat efficiëntie een soort fetisj-term is die elke kritische analyse bij voorbaat uitsluit.
Een nieuwe samenleving, een nieuw model
Er is volgens ons een ander element dat minstens zo bepalend, misschien zelfs bepalender is voor een succesvol bestuur dan managementtechnieken. We hebben het over openheid tot samenwerking, een coproductiemodel, waarbij anderen niet als klanten, leveranciers of concurrenten maar als partners beschouwd worden. Vroeger kon een overheid de boel alleen beredderen maar in de netwerksamenleving waarnaar we evolueren, met haar veelheid van actoren die hypersnel en bijna kosteloos communiceren, allianties aangaan en initiatieven lanceren, wordt dat moeilijk. Kans op succes wordt afhankelijk van onze wil en onze capaciteit om samen te werken, in snel wisselende verbanden. De piloten van eender welk grootschalige project moeten beseffen dat ze niet meer zijn dan een actor in een heel weefsel. Hiërarchische, verticale en statische structuren zijn waarschijnlijk ten dode opgeschreven. Transparantie, openheid en gelijkwaardigheid worden de nieuwe sleutelwoorden.
Dat zal een mentale omschakeling vragen van onze politici en ambtenaren die minstens even belangrijk is als de organisatorische hervorming van de diensten. Het betekent op de eerste plaats loslaten: loskomen van eigenaarschap en hokjesdenken, meer verantwoordelijkheid doorgeven, de legitimiteit van initiatieven niet in vraag stellen louter en alleen omdat de initiatiefnemer geen overheidsinstelling is, of geen privé promotor klaar om geld te investeren. Net omdat andere actoren vaak beter geplaatst zijn om een actie uit te voeren, zal de efficiënte overheid van morgen diegene zijn die goede initiatieven onderkent en voluit kan faciliteren, door plekken, lokalen, uitrusting of personeel ter beschikking te stellen. En er zullen steeds meer goede, externe initiatieven op de overheid afkomen.
Dat betekent ook dat we het concept ‘bewonersparticipatie’ veel breder moeten invullen dan vroeger. In plaats van enkel (een beetje) inspraak te geven bij de opmaak van een plan, gaat het er om dat mensen kansen krijgen in alle ontwikkelingsstadia van een project. Dus ook bij het uitvoeren en het beheer: bomen planten, banken timmeren, nieuwe organisaties of diensten lanceren, gebouwen open stellen voor de stad… Mensen doen dat omdat ze ideeën hebben en zin om de handen uit de mouwen te steken. En omdat ze weten dat plannen vaak al doende evolueren. We schreven het al in deze publicatie: ook in de uitvoerende fase worden er vaak nog belangrijke beslissingen genomen.
Dit coproductiemodel betekent ook een herdefiniëring van wat publiek is, wat privé is en wat geen van beide is. Natuurlijke en sociale rijkdommen kunnen ook toebehoren aan een gemeenschap én beheerd worden door die gemeenschap. De commons, die gemeenschap, kunnen niet alleen zorgen voor een goede verdeling van de opbrengsten. Onderzoek toont aan dat in heel wat gevallen zo’n vorm van collectief beheer zelfs leidt tot efficiënter en duurzamer gebruik van het goed, met minder misbruik. We pleiten voor nieuwe ‘publiek-private-gemeenschaps-samenwerkingen’ die de contouren tekenen waarbinnen elke sfeer z’n rol kan opnemen.
Centralisme
Helaas zijn er bitter weinig signalen dat we opschuiven naar zo’n coproductiemodel. We zien nog steeds veel bestuurlijk centralisme. Zo staan er bewonerscollectieven klaar om als volwaardige partner met de overheid samen te werken rond de ontwikkeling van de Josaphatfriche. Politici zullen moeten kiezen: vasthouden aan de illusie van macht over een steeds moeizamer draaiend bestuursapparaat of kiezen voor de meer bescheiden maar meer vruchtbare positie als facilitator van een efficiënte coproductie en cobeheer.
Piet Van Meerbeek
Verschenen in de publicatie 'BXL PLANT, défis et changements dans la planification'.
[1] Vlaams regeerakkoord 2014-2019
[2] Ipsos Public Affairs , in opdracht van de Koning-Boudewijnstichting ’Barometer van de verenigingen 2015. Resultaten van de zesde meting’.
[3] Anonieme getuige over de hervorming van de projectoproep ‘Cohésion Sociale’ van de Cocof, in Alter Echo 420.
[4] Thomas Lemaigre, onafhankelijk onderzoeker, in Alter Echo 420.
[5] Bruno Gérard, Unipso, in Alter Echo 420.